Los países centroamericanos están sujetos a una decisiva fuerza gravitacional por parte de la economía y el comercio mundiales, que por una parte se expresan a través de los compromisos en algunos acuerdos comerciales bilaterales, regionales o multilaterales.
Todos estos compromisos impactan en sus ingresos arancelarios, su filosofía de control en frontera, sus procesos y procedimientos fronterizos y aduaneros, etc.
Por ejemplo, en el Acuerdo de Asociación entre Centroamérica y la Unión Europea, están contemplados diversos compromisos a nivel individual o regional, relativos a programas de desgravación arancelaria, armonización de procedimientos y requisitos aduaneros o contra los obstáculos y medidas restrictivas no arancelarias, la apertura de los mercados de contratación pública, reembolso de aranceles pagados en una aduana de entrada cuando la mercancía sea exportada hacia otro país de la región, contar con un "documento único administrativo o su equivalente electrónico" para las declaraciones aduaneras de importación o exportación, o con determinados accesos y servicios electrónicos de información para el comercio.
Igual sucede en el ámbito multilateral, con la obligación de cumplir con ciertos compromisos de país señalados en el marco del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio de la OMC (Conferencia de Bali; diciembre 2013), una vez entre en vigencia internacional. El Acuerdo de Bali tiene como propósito "agilizar el movimiento, el levante y el despacho de las mercancías, incluidas las mercancías en tránsito", garantizando la cooperación necesaria entre las autoridades de frontera y por derivación, la cooperación con las autoridades de frontera vecinas.
Estos compromisos con el comercio internacional, con su flujo de factores (mercancías, personas, servicios y capitales), son presiones gravitacionales suficientes para que la región se plantee un verdadero rediseño de sus conceptos y prácticas de control en frontera. ¿Está sucediendo esto?
Una fuerza centrífuga sobre la región
Hay en ciertos países centroamericanos una inercia de resistencia a estas presiones gravitacionales del mercado internacional, cuyo fondo estratégico es político: es la natural vocación de soberanía sobre los movimientos transfronterizos por parte del Estado. La soberanía territorial es el primer asiento conceptual y práctico de la soberanía nacional. Los movimientos desde, hacia y a través del territorio se enfocan bajo esta premisa política. "El comercio debe sujetarse a la soberanía nacional y no al contrario", parecen expresar los más activos en este enfoque centrífugo.
Dado que necesariamente, todo acuerdo de comercio entre países, implica normalmente reducciones arancelarias más o menos rápidas y por lo tanto, fuertes reducciones en el volumen de los ingresos arancelarios captados en el comercio transfronterizo (se suprimirán del todo en cierto momento), puede estar sucediendo que las burocracias de frontera, ante el consecuente debilitamiento del control y la vigilancia arancelaria, tiendan a recurrir a las medidas no arancelarias para mantener su tradicional cuota de control y la justificación de sus funciones sobre los flujos transfronterizos. La tramitología viene ser así una especie de expresión burocrática de la soberanía, llenar papeles porque sí.
De acuerdo a informes del Banco Mundial, un emprendedor centroamericano en operaciones de exportación/importación, debe dedicar más del 50% del total del tiempo necesario en esas operaciones, llenando papelería. El costo directo y el de oportunidad de este tiempo de acción empresarial, es alto, incidiendo en los términos de competitividad y productividad. Esto, sin tomar en cuenta la situación crítica que imponen en algunos de los países centroamericanos, la corrupción, el tráfico de influencias, las actividades delincuenciales, que distorsionan o hasta estrangulan, los flujos de comercio[1].
Notemos que en el caso de Centroamérica, estamos hablando de cerca de un millón de vehículos de carga, acarreando más de 15 millones de toneladas métricas anualmente, transportándose en unos 10.300 Kilómetros por carreteras regionales. Una región que está exportando más de US$30.000 millones e importando más de US$71.000 millones. (SIECA, 2014).
Los obstáculos a ese comercio también se expresan en la falta de modernización de las aduanas mismas, abandono de carreteras de conexión, en las falencias de capacitación de su personal, en el apego extremo y hasta melancólico, a los viejos métodos y uso de formularios, en la defensa a ultranza del sistema informático en uso, impactando en los costos y tiempos de las mercancías en los trámites transfronterizos: De acuerdo al Banco Mundial, los retrasos en aduanas aumentan los costos de transporte entre el 4% y el 12%.
Incluso esta resistencia puede expresarse a través de la realización de fuertes inversiones en los puestos fronterizos nacionales[2], sin tomar en cuenta que el avance a la unión aduanera centroamericana, harán relativamente obsoletas estas inversiones, frente a las necesitadas para las aduanas periféricas una vez establecida la región como un solo territorio aduanero. Antes del ingreso de Panamá al Subsistema de Integración Económica, se habían identificado 33 puestos de aduanas periféricas, lo cual nos da una idea del capital de inversión que se requeriría.
¿Comercio no rima con soberanía?
La circulación y tránsito transfronterizos de las mercancías, que consumen tiempos y costos de trámite, son una parte significativa de los costos operacionales de las empresas que se insertan a la economía internacional. Respecto a los costos de logística en Centroamérica, el Banco Mundial reporta que mientras la aduana representa casi el 10% del precio final (incluidas las pérdidas derivadas del tiempo de espera), el pago de derechos constituye el 5%. Ese es el "arancel por ineficiencia" en las fronteras de la región o más bien, el pago a la soberanía del país.
Lo curioso es eso, que según sus niveles de eficiencia y eficacia, esos tiempos y costos de trámite son de responsabilidad del Estado y del gobierno de los países por donde circulan esas mercancías y no de los agentes económicos en las operaciones de comercio. El nivel de eficiencia y eficacia del Estado determina costos del sector privado. Costos privados vs. Seguridad del Estado.
¿Será posible encontrar una especie de balance mágico entre dos posiciones?: El Estado y el gobierno pueden argumentar que los controles estrictos fronterizos son parte de su responsabilidad de resguardo y protección del territorio y de sus habitantes y que el libre comercio y tránsito de factores, aumenta los riesgos, merma la seguridad. El comercio, el sector privado, pueden alegar que esos controles y métodos tal y como se aplican, incrementan sus costos, tiempos y afectan su competitividad ante terceros[3].
En Centroamérica esto es aún más contradictorio, por la particularidad que los países centroamericanos se decidieron, más de 5 décadas atrás, por la construcción de una soberanía comunitaria y la unión económica[4], es decir, un territorio único, con libre circulación de factores: mercancías, personas, servicios y capitales (las "cuatro libertades" mencionadas en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea[5]).
¿Es posible un balance mágico?
El balance entre facilitación y soberanía (seguridad), puede lograrse avanzando en una premisa fundamental: la gestión de fronteras con un enfoque empresarial orientado a la competitividad y un modelo o filosofía de gestión de riesgos en los pases intrafronterizos.
Una gestión de fronteras orientada a la competitividad (del país y de la región), incluye la participación de los agentes económicos privados que operan en el flujo del comercio transfronterizo. Puede pensarse en una alianza público privada en la medida que las funciones estatales de fiscalidad y captación de ingresos en frontera tienden a cero gracias a los acuerdos comerciales. Es decir, lo competitivo va siendo tendencialmente más relevante que lo tributario, a la medida de la apertura comercial y del efecto gravitacional del mercado mundial.
Un modelo de gestión de riesgos debe ser parte de esa gestión moderna de fronteras, garantizando el control del Estado y del gobierno sobre los elementos de la seguridad nacional. Según el "Reporte Doing Business en Centroamérica y la República Dominicana 2015", los sistemas de control más avanzados "son los que, con un porcentaje menor de inspecciones, consiguen un mayor ratio de detección" respecto a intentos criminales transfronterizos.
Es prioritario, además, concebir la centralización de la gestión de fronteras en un solo ente nacional, para finiquitar esa feria institucional en los pases fronterizos. Refiriéndonos de nuevo al efecto gravitacional de la economía internacional sobre estos países, de todas formas, algo similar ya está contemplado en parte, por ejemplo, en el Acuerdo de Bali, que en su Sección III, Artículo 23, llama a constituir el "Comité Nacional de Facilitación del Comercio" para facilitar la coordinación interinstitucional en fronteras y entre autoridades fronterizas.
Centroamérica debe saber "bailar" con el efecto gravitacional del mercado mundial, en esa tensión entre comercio y soberanías. Quizás encuentre ese balance mágico.
