Por ello, el Instituto recomendó al Ministerio de Finanzas Públicas (Minfín) la adopción de medidas urgentes para cambiar la tendencia decreciente en la recaudación y advirtió que, de no hacer cambios substanciales en la gestión de la SAT, en 2019 se registrará un agujero fiscal de Q1.700 millones (US$220 millones).
La información publicada recientemente por la SAT revela que Guatemala alcanzó una recaudación tributaria de Q58.835,6 millones (US$7.613 millones) en 2018; permitiendo superar la meta de recaudación por Q840.8 millones (US$108,81 millones), y representando una carga tributaria del 10.0%, por debajo del 10.2% observado en 2017.
De los Q58.835,6 millones (US$7.613 millones) registrados en 2018, la administración tributaria reportó una percepción de impuestos bajo su responsabilidad por Q58,200.7 millones. Dicho monto fue significativamente influenciado por tres aspectos que son exógenos al comportamiento normal de la recaudación y que deben ser evaluados por el Directorio de la Institución en su proceso de determinación real de la recaudación realizada.
Dichos valores -que se encuentran publicados en el sitio web de la SAT-, incluyen la recaudación extraordinaria de Q419.0 millones (US$54,2 millones) por el aumento de los precios de los combustibles, por encima de lo que fue considerado en la meta de recaudación; Q448.3 millones (US$58 millones) por el aumento del tipo de cambio nominal por encima de lo planificado, y Q332.8 millones que la SAT, conjuntamente con el Minfín, decidió no provisionar para hacer frente a la devolución del crédito fiscal del IVA para los exportadores. Al sustraer los tres elementos de lo presentado, la recaudación en 2018, comparable con los parámetros establecidos en la meta recaudatoria (aunque fuera la de 2017), alcanzó únicamente Q57,000.7 millones (US$7.376 millones), Q462.3 millones (US$59,7 millones) por debajo de lo planificado.
La carga tributaria inició en 2013 una trayectoria de descenso que no ha podido ser revertida, pasando de representar en dicho año un 11% del PIB hasta el 10% con el que ha cerrado en 2018, constituyendo el peor resultado recaudatorio conseguido por la SAT desde su puesta en marcha en 1999.
Un análisis histórico sobre los resultados recaudatorios de la SAT en sus veinte años de gestión, dan evidencia de diferentes períodos de eficiencia. El primer período se manifestó entre 1999-2007, y fue apoyado por la diferencia en la gestión administrativa (efecto SAT) y algunas reformas tributarias que culminaron con el establecimiento del sistema de retenciones del IVA. Estos fenómenos permitieron un ascenso de los ingresos tributarios hasta 12.1% del PIB en 2007. Posteriormente, los efectos de la crisis financiera internacional y la fuerte dependencia de la recaudación de los impuestos al comercio exterior, produjeron una reducción hasta el 10.3% en 2009. El segundo período de recuperación fue muy corto, se inició en 2010 y culminó en 2013 cuando la carga tributaria alcanzó el 11.0%; este segundo período de crecimiento fue resultado de una incipiente recuperación económica mundial y de los efectos primarios de una reforma fiscal, vigente en 2012 y desmantelada -por las contrarreformas implementadas por el gobierno de turno-, a partir de 2013.
En los últimos cinco años -entre 2013 y 2018-, la sociedad ha conocido diferentes casos de corrupción cuyo foco ha sido la SAT (Caso La Línea y Traficantes de Influencias). Como resultado de esto se aprobaron cambios en su ley orgánica, con el fin de actualizar sus capacidades, cerrar posibles caminos a la corrupción y garantizar su autonomía. Sin embargo, estos cambios no han sido aprovechados por las autoridades.
Otro hecho que ha afectado la recaudación en este período es el creciente nivel de evasión del IVA, que representó, en 2018, el 37,9% del potencial recaudatorio, habiendo aumentado 12.3 puntos desde 2012 cuando constituía el 25.6%. La SAT continúa sin publicar la evasión en el ISR, ni los impactos negativos por el contrabando y la informalidad. A pesar de los cambios de Superintendente, ninguno ha logrado revertir la tendencia observada hasta la fecha en la carga tributaria.
A criterio del Icefi, lo anterior evidencia los síntomas de agotamiento del modelo de gestión de la SAT, por lo que el Minfín -ente rector de la política fiscal-, junto al directorio de esta entidad, debe replantear el trabajo de la SAT con el fin de establecer y hacer pública una hoja de ruta que presente medidas concretas para elevar la recaudación de manera sostenida y revertir la tendencia actual. Entre estas medidas, el Icefi recomienda que sean incluidas las siguientes:
- Modernizar la regulación legal y operativa relacionada con el control de precios de transferencia y la reducción de flujos ilícitos de capital.
- Combatir con mayor eficacia el contrabando y la informalidad.
- Reducir la evasión del IVA y del ISR, especialmente el producido por la falta de facturación.
- Fortalecer la facturación electrónica.
- Ampliar la utilización de formatos electrónicos para que los contribuyentes puedan cumplir con sus obligaciones formales, especialmente las relacionadas con el Registro Fiscal de Vehículos.
Sin medidas adicionales y tomando en cuenta los cambios en las variables exógenas que impulsaron la recaudación en 2018, la meta de recaudación en 2019 no se cumplirá. Las estimaciones del Icefi, en un escenario sin cambios en la gestión de la SAT, revelan que la recaudación de 2019 cerrará en Q62,300.0 millones, lo que significa un incumplimiento de Q1,700.0 millones y una carga tributaria de 9.8%. Por ello, el Icefi urgió a las autoridades fiscales del país a realizar los ajustes necesarios a fin de evitar dichos resultados, que limitan la disponibilidad de los recursos financieros para que el Estado cumpla con sus funciones y atienda las necesidades de los guatemaltecos.
